Este análisis fue realizado con base en las publicaciones de Barzosa (1991)[1] y Otzel (2008)[2]. Ellos destacan que antes de los años 60, la cooperación internacional se realizaba sin que exista una política de desarrollo propiamente dicha. Los países europeos, Estados Unidos y la Unión Soviética se preocupaban de la reconstrucción de Europa y apoyaban a aquellos países del “tercer mundo” siempre y cuando sean sus aliados en la guerra fría.
En la década de los años 60, se inicia la política de desarrollo y la cooperación internacional. En 1961 se creó la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), conformado por los países más desarrollados. La OCDE tiene la sede en París y su misión ha sido la coordinación de la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD). Al inicio el enfoque de la cooperación internacional para el desarrollo fue económico, es decir se asumía que el crecimiento económico conduce al desarrollo. Así, la inserción de las economías de los países del “tercer mundo” en el mercado mundial se consideraba como el motor de desarrollo. Durante este periodo también se institucionalizó la cooperación en los Estados desarrollados, así surgieron la USAID (United States Agency for International Development), BMZ (Ministerio de Cooperación Económica) de Alemania, DIFID (Department for internacional Development) de Gran Bretaña, COSUDE (Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación).
En 1969, se publicó el “Informe Pearson”[3], preparado por McNamara, el presidente del Banco Mundial y Pearson, el Primer Ministro de Canadá. Este reporte tuvo por objeto evaluar la cooperación para el desarrollo y mostró que la brecha entre países ricos y pobres se había ensanchado y que la cooperación para el desarrollo era muy débil. Se concluyó que el modelo de desarrollo de los años 60 había fracasado, porque además se produjeron grandes inequidades en los países y aumento de la pobreza. En ese informe se expresaron las demandas de los países pobres que pedían estabilidad de los precios de las materias primas y que las preferencias arancelarias sean recíprocas, así como se instaba a los países ricos a que aumenten su aporte económico hasta 1% anual de su PBI y la ayuda oficial para el desarrollo hasta 0.7% del PBI.
Como consecuencia de este informe, en la década de los años 70, surgió la estrategia de las necesidades básicas, con la premisa de que la satisfacción de estas necesidades conduce a crecimiento económico y desarrollo. Este enfoque fue aprobado por las Naciones Unidas como la Estrategia para el desarrollo y fue la nueva política del Banco Mundial. Este cambio se sustentaba en que si la pobreza se mantenía o empeoraba se estaba a puertas de una rebelión, en consecuencia ya no era un asunto solo de justicia social sino de conveniencia política y de paz social. En este marco se crearon una serie de programas de satisfacción de necesidades básicas: “Alimentos para todos” (FAO), “Salud para todos“(OMS), “Educación para todos” (UNESCO), “Trabajo para todos” (ILO), etc.
Este enfoque aumentó la dependencia económica y tecnológica, debido a que la cooperación ya no se daba para mejorar la industrialización de los países más pobres y con una cooperación tan focalizada y condicionada no permitió un verdadero desarrollo ni el fortalecimiento de la gobernanza de los países pobres.
En este período también (años 70) se desarrolló el concepto de la “revolución verde”, impulsada principalmente por el Banco Mundial, tenía como objetivo la reducción de la pobreza a través de la aplicación de tecnologías de punta en la agroindustria. Esta “revolución verde” si consiguió un aumento productivo en muchos países del “tercer mundo”, a través de una orientación hacia el monocultivo y el cultivo de especies híbridos, sobre todo del trigo, con las implicaciones de una dependencia de asesoría especializada, así como el uso de pesticidas y herbicidas en gran escala y una reducción de la biodiversidad. A pesar del aumento de la productividad en el sector agrícola, la “revolución verde” profundizó la dependencia, sobre todo en los pequeños y medianos agricultores, de las compañías agroquímicas de los países industrializados. En este lapso se incrementó la AOD de 11,000 millones de dólares en 1972 a 42,000 millones en 1980, un incremento espectacular de la ayuda de la OPEP de 450 millones en 1972 a 8,700 millones en 1980. Un continuo crecimiento de la AOD bilateral de los miembros, y el aumento considerable de la AOD multilateral del 15% en 1970-71 al 32% en 1977-78. Los organismos de las Naciones Unidas también incrementaron sus proyectos.
Sin embargo, el incremento de la cooperación internacional no fue suficiente para el desarrollo, debido a que al mismo tiempo se incrementaron los préstamos a los países pobres y se redujo la AOD bilateral. La consecuencia fue que en los años 80 se presentaron crisis financieras en muchos países pobres, debido una inmanejable deuda externa por los altos intereses, los fracasos de las inversiones realizadas, la caída de precios de las materias primas y el aumento de la deuda externa. Esta crisis generó un estancamiento de la AOD, el pago de los intereses y la reducción del flujo neto de capital provocó que los países de menos recursos fueran sujetos a programas de ajustes y estabilización impuestos por el Fondo Monetario Internacional para sanear sus economías y afrontar el pago a la deuda externa. Las políticas de ajuste han tenido serias repercusiones sobre el crecimiento, equidad y aumento de la pobreza. De tal forma que se incrementó la desnutrición y la mortalidad infantil. La transferencia de recursos financieros de la AOD sin transferencia de medios productivos o fortalecimiento de la gobernanza han fracasado nuevamente.
Frente a este nuevo fracaso, el Premio Nóbel de economía, Amartya Kumar Sen, propuso que las expansiones de las potencialidades humanas se constituyen como objetivo principal de desarrollo, y que la superación de la pobreza y la inequidad se deberían convertir en las metas prioritarias. En esta concepción, las políticas sociales redistributivas que regulen y controlen las distorsiones del mercado, desplaza la concepción neoliberal. Esta concepción ha sido el fundamento para el Índice de Desarrollo Humano que el PNUD publica desde los inicios de los 90. Así se ha valorizado el aporte del capital humano (educación, nutrición, salud) y ha redescubierto el rol central de la institucionalidad del Estado en procesos de desarrollo.
Los años 90 también registró el auge del concepto de desarrollo sostenible. La Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas (Río de Janeiro, 1992) era la cumbre más grande con presencia de casi todo los Estados del planeta y una serie de ONGs. En esta ocasión, se aprobó la Convención Climática y la “Agenda 21”, con el fin de fomentar las iniciativas para un desarrollo sostenible, sobre todo a nivel regional y local. La estrategia principal es el empoderamiento de la población menos favorecida, mejorar su situación de vida con esfuerzos propios, sin recurrir a recetas de otros países.
Con esta filosofía, la AOD apoyó proyectos y programas con características de creación de empleo con el fin de lograr conductas empresariales; compatibilidad con las estructuras culturales, económicas y regionales de la población meta; impactos duraderos a través del uso racional de recursos naturales y compatibilidad ambiental. Después de la Cumbre de Río, el concepto de la sustentabilidad ha sido integrado a las metas de desarrollo en varios eventos mundiales, como el Protocolo de Kyoto en 1997 acerca del cambio climático, la Declaración de Milenio de 2000 y la Cumbre de Johannesburgo en 2002.
En la 55° Asamblea General en septiembre de 2000, la Cumbre de Milenio, las Naciones Unidas presentaron un balance dramático de cuatro décadas de política de desarrollo: una quinta parte de la humanidad vive en extrema pobreza, o sea más de un mil millones de mujeres, hombres, ancianos, niños viven de menos de un dólar por día; 700 millones de seres humanos tienen hambre y padecen de desnutrición; 10 millones 600 mil niñas y niños no viven para celebrar su quinto cumpleaños; el VIH/SIDA cobra la vida de casi 3 millones de personas e infectó a otros cinco millones, entre otros problemas fundamentales. Este diagnóstico llevó a aprobar la Declaración de Milenio, de los cuales se desprenden los Objetivos de Desarrollo de Milenio (ODM).
A raíz de la Cumbre de Milenio, los ODM se han convertido en la agenda mínima de desarrollo a nivel mundial y de la cooperación internacional, principalmente las metas a alcanzar hasta el año 2015 en relación a la reducción de la pobreza, la desnutrición, la incidencia de la malaria y de otras enfermedades, y la falta de acceso a agua potable; así como la universalización de la educación primaria, la promoción de equidad de género, la integración efectiva del concepto de sustentabilidad en los programas de desarrollo, y la reversión en la pérdida de recursos naturales. Además, como consecuencia de los cambios de las relaciones internacionales a raíz de la caída del Muro de Berlín en 1989, y por ende la desaparición del mundo bipolar y de la guerra fría, los ODM han constituido una agenda común, aceptada por todos los países donantes y los organismos multinacionales.
Paralelamente con los cambios en los conceptos y las agendas de desarrollo y de la cooperación internacional, han estado en el centro del debate dos elementos centrales: los montos de los flujos financieros y la eficiencia de la cooperación internacional. Ya en 1970, la comunidad internacional se ha comprometido en contribuir con el 0.7 por ciento de su Producto Interno Bruto (PIB) a la AOD, compromiso cumplido solo por los cinco países Suecia, Luxemburgo, Noruega, Holanda y Dinamarca. En la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el desarrollo en Monterrey, México, (año 2000), los cooperantes internacionales llegaron a un consenso importante sobre del financiamiento al desarrollo.
Con la Declaración de París sobre Efectividad de la Ayuda de 2005, unos cien gobiernos de países donantes y receptores y 26 organismos multinacionales, acordaron principios e instrumentos para comprometer a la cooperación a ser más eficiente y tener impactos relevantes. Los principios de la Declaración de París son la armonización de las políticas, prácticas y modalidades entre los donantes; la apropiación como el reconocimiento y el fomento de la responsabilidad de los países para su propio camino de desarrollo; la alineación de la cooperación internacional hacia las prioridades de desarrollo definidas por el país receptor, en el marco de los sistemas institucionales definidos por el país; la concentración hacia resultados, principalmente de los ODM; y un manejo transparente de la cooperación, con la posibilidad de planificar los aportes de la cooperación en complementariedad con los planes de desarrollo.
En el contexto de buscar más eficiencia e impacto de la cooperación internacional, se ha acordado nuevos mecanismos de su implementación, a través del apoyo presupuestario y de fondos comunes gestionados con procedimientos nacionales, así como del enfoque basado en programas. No obstante, la Declaración no toca las causas más profundas en la agenda de desarrollo, tales como el sistema del comercio mundial, los subsidios sobre todo de Estados Unidos y la Unión Europea en el sector agropecuario, el tema de derechos humanos y de la gobernabilidad democrática como condiciones fundamentales para impactos en el desarrollo, así como la indispensable reforma tanto del sistema de las Naciones Unidas como de las Instituciones Financieras Internacionales, principalmente del FMI y del Banco Mundial.
Especial relevancia en la agenda de la cooperación internacional, sobre todo en América Latina y El Caribe, han cobrado los países llamados de renta media - PRM -, es decir aquéllos cuyo ingreso per cápita oscila entre los US$ 825 y los US$ 3,255. Según clasificación del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), de la OECD, con excepción de Nicaragua (país de ingreso bajo) y Haití (país menos desarrollado – LDC por sus siglas en inglés), todos los países del subcontinente están en la categoría de los países de renta media baja o alta. Esta decisión de retirar progresivamente la AOD de los países de renta media con base a los promedios de ingreso per cápita, toma en consideración nuevamente la antigua concepción de que el crecimiento económico es igual al desarrollo, y no toma en cuenta que el principal problema del desarrollo es la gran inequidad, la dependencia económica y tecnológica, la falta de gobernanza y la baja productividad de los países de América Latina y el Caribe.
Analizando los flujos globales de la cooperación, el criterio de pobreza no siempre se ha utilizado para la definición de la cooperación internacional. En los últimos años, la lista de los principales receptores de la AOD ha encabezado Irak, país que reúne casi al 78% de los diez principales receptores de la AOD en el mundo en 2006, seguido por Nigeria. Llama la atención que China y la India se ubican en tercera y sexta posición respectivamente, sobre todo por los intereses comerciales e importantes mercados de inversión directa extranjera, de parte de los países donantes. Según el Consenso de Monterrey de 2002, los procesos de canje y condonación de deudas externas se deberían financiar aparte de los presupuestos para la AOD. Hasta el momento, Noruega es el único país que cumple con este compromiso. Gran parte de la deuda de Irak resulta de créditos para financiar la exportación de bienes y servicios, con los cuales se subvencionaban a las exportaciones de empresas de países miembros de la OCDE, negocios que no guardan relación alguna con la reducción de la pobreza. Además, los presupuestos destinados para la cooperación al desarrollo de algunos países donantes incluyen gastos por concepto de asistencia a refugiados en sus propios países.
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[1] Berzosa C. 1949-1989: Cuarenta años de cooperación al desarrollo. En: Pensamiento Iberamericano. La Encrucijada de los 90. América Latina, 1991; 1:363-371
[2] Oetzel R. Tendencias de la Cooperación Internacional al Desarrollo. Quito, 2008. Disponible en: http://www.cooperacion-suiza.admin.ch/ecuador//ressources/resource_es_181438.pdf.
[3] World Bank. Pages from World Bank History: The Pearson Commission. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/EXTARCHIVES/0,,contentMDK:20121526~pagePK:36726~piPK:36092~theSitePK:29506,00.html (accessed 18 nov, 2009)
Foto credito: Anibal Veláquez. Programa de Líderes en Salud Internacional. Washington DC 2009
