La Planificación Estratégica y Participativa de Salud en las regiones de Perú

Por Anibal Velásquez

A partir de la promulgación de la legislación de la descentralización en el Perú, las regiones y gobiernos locales están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y sus presupuestos, con este fin se ha decretado que se conformen Consejos Regionales de Salud, Provinciales y Locales de Salud (instancias consultivas de los gobiernos correspondientes) con miembros de la sociedad civil para conducir los planes de salud.

Durante los años 2004 a 2006 se han realizado 23 planes regionales de salud con diferentes procesos participativos, tales como: reuniones del personal de salud, grupos focales, entrevistas grupales, asambleas y referéndum[1]. Los niveles de participación pública también fueron diversos desde aquellos en que la participación pública fue limitada o inexistente hasta aquellos que permitieron que los ciudadanos definan las prioridades de salud o validen la viabilidad de las estrategias y las metas.

No se ha realizado una evaluación sobre lo acontecido en la formulación de estos planes ni sobre la implementación de los mismos. Algunas regiones han publicado sus planes regionales de salud (Huánuco[2], Pasco[3], Junín[4] La Libertad[5], Lambayeque[6], Ucayali[7] y San Martín[8]) y como se podrá ver tienen marcadas diferencias en la metodología empleada, en el grado de evidencias en los que se sustentan los planes, en el nivel de participación pública, en la institución responsable de implementar las acciones, el grado de acciones intersectoriales e intergubernamentales, así como en el grado de compromiso de la máxima autoridad regional en la formulación del plan y en la implementación.

Se han publicado algunas reflexiones[9] y lecciones aprendidas[10] sobre el proceso de planificación regional, estos estudios indican que los procesos participativos generan entusiasmo y esperanzas de mejora en especial en los más pobres que participaron y que promete ser vinculante con la asignación de recursos hacia los más necesitados, también han encontrado deficiencias que pueden ser mejoradas en siguientes procesos de planificación.

Así, se destacan los planes de salud de las regiones de La Libertad, Lambayeque, Ucayali y San Martín que dejaron de ser simples declaraciones de buenas intenciones y que no se llegaban para ser herramientas de gestión y documentos de pacto social entre el Estado y la sociedad. En estos planes se definieron las prioridades, los compromisos, los arreglos institucionales, las metas, los indicadores y los acuerdos para vigilar su cumplimiento. En estas regiones se conjugaron tres procesos: el político, participativo y técnico. La toma de decisiones para elegir las prioridades y para validar las metas y las intervenciones se realizó en forma participativa. Con este fin, se han desarrollado asambleas o cónclaves en Ucayali y San Martín y referéndum en Lambayeque (votaron 124 mil ciudadanos) y La Libertad (votaron 265 mil ciudadanos) para definir prioridades. Los técnicos evaluaron las necesidades de salud y elaboraron el menú y la cédula de votación y luego revisaron las evidencias sobre los factores y la eficacia y efectividad de las intervenciones. Actualmente estos planes se encuentran en fase de implementación y existe el compromiso de implementarlo aún cuando cambien las autoridades por nuevas elecciones, tal como se expresa en los acuerdos de partidos políticos regionales firmados[11] [12] [13] [14].

Fotografía: Escolares de un colegio de Lambayeque votando por las prioridades de salud del Plan Participativo Regional de Salud (19 de Noviembre, 2004)

Referencias

[1] WHO (2005). Brazil and Peru pool views of their people to set health agenda. Bulletin of the World Health Organization; 83(7):485-486
[2] Gobierno Regional de Huanuco. Plan Regional de Salud Concertado 2003-2006, Huanuco (Perú). Available in: http://www.pathfinder-peru.org/site/DocServer/Plan_Regional_Concertado_de_Salud_Huánuco.pdf?docID=381, access September 2, 2007
[3] Dirección Regional de Salud de Pasco. Plan Regional Concertado de Salud de Pasco 2005-2015. Available in: http://www.diresapasco.gob.pe/crs/prcs%20edicion1.pdf, access September 2, 2007
[4] Consejo Regional de Salud de Junín. Plan Regional Concertado de Salud Junín 2005-2012. Available in: http://www.diresajunin.gob.pe/crsj/planconcertado.pdf, access September 2, 2007
[5] Gobierno Regional de La Libertad. Salud: La Voz de La Libertad. Plan Participativo Regional de Salud de La Libertad 2006-2010. Trujillo (Perú). Available in: http://www.praes.org/docs-pdf/publica/2t0.pdf, access September 2, 2007
[6] Gobierno Regional de Lambayeque. Para Vivir Mejor. Plan Participativo Regional de Salud de Lambayeque 2005-2010. Chiclayo (Perú). Available in: http://www.praes.org/docs-pdf/publica/2p1.pdf , access September 2, 2007
[7] Gobierno Regional de Ucayali. Salud para todos los ucayalinos. Plan Participativo Regional de Ucayali. Pucallpa (Perú). Available in: http://www.praes.org/docs-pdf/publica/2p2.pdf , access September 2, 2007
[8] Gobierno Regional de San Martín. Plan Participativo Regional de Salud de San Martín 2007-2011. Available in: http://www.praes.org/docs-pdf/publica/pprsm.pdf, access September 2, 2007
[9] WHO (2005). Brazil and Peru pool views of their people to set health agenda. Bulletin of the World Health Organization; 83(7):485-486
[10] Gobierno Regional de Lambayeque. Consulta Ciudadana en Lambayeque. El Mandato Ciudadano en Salud. Chiclayo (Perú): Gobierno Regional de Lambayeque, Consejo Regional de Salud. Available in: http://www.praes.org/docs-pdf/publica/2o.pdf, access September 2, 2007
[11] Región La Libertad. Acuerdo de Partidos Políticos en Salud de La Libertad, 2006. Available in: http://www.praes.org/docs-pdf/arll.pdf, access September 3, 2007
[12] Región Lambayeque, Acuerdo de Partidos Políticos en Salud de Lambayeque, 2006. Available in: http://www.praes.org/docs-pdf/arll.pdf, September 3, 2007
[13] Región San Martín. Acuerdo de Partidos Políticos en Salud de San Martín, 2006. Available in: http://www.praes.org/docs-pdf/arsm.pdf, access September 3, 2007
[14] Región Ucayali. Acuerdo de Partidos Políticos en Salud de Ucayali, 2006. Available in: access September 3, 2007

La Planificación Estratégica en el Sector Salud en el Perú

Autor: Anibal Velásquez

El primer Plan Nacional de Salud del Perú fue realizado para el periodo 1966-1970 y fue elaborado por el Instituto Nacional de Planificación, a través de una oficina sectorial, este plan fue realizado con una metodología normativa y no fue coordinado con el Ministerio de Salud por lo que éste no se llevó a la práctica.

Durante el período 1973-1974 se migró a una planificación bianual, sin embargo, los planes bianuales tuvieron poca operatividad. En 1983 se elaboró el Plan de Acción 2000, donde se definieron lineamientos de política para lograr las metas de la iniciativa Salud para Todos . En 1985, con un nuevo gobierno se elaboraron nuevos lineamientos básicos de la política nacional de salud. En 1993, se plantea de manera expresa, la necesidad de poner atención a la planificación local y por zonas de desarrollo, en gran medida frente al desencanto de los resultados de la planificación a nivel nacional, pero también no tuvieron éxito porque el Estado permanecía centralizado.

El año 2001 se reinicia un proceso de planeamiento nacional, para cubrir la falta de planificación. Así se elaboran los lineamientos de política nacional de salud 2002-2012. Este esfuerzo buscaba poner las bases para la formulación del plan nacional, pero no pudo ser continuado.

De cualquier manera, las características de los esfuerzos por planificación sectorial se han caracterizado por gran irregularidad de su producción, intensa discontinuidad temporal y política, los planes eran básicamente un requisito formal y no orientaban la acción, los esfuerzos por planificar terminaban en lineamientos de política y en estrategias, pero no en verdaderos planes con prioridades ni metas explícitas, y los esfuerzos por planificar han sido subsectoriales (Ministerio de Salud) y centralizados sin participación pública de ningún tipo.

A partir del año 2004, esta forma de planificar ha cambiado, debido a una decisión política de descentralizar los poderes del Estado y hacer más equitativa la distribución de la riqueza. Los planes regionales se han caracterizado por ser más participativos, en la mayoría de casos tienen prioridades explícitas, y algunos planes han permitido que los ciudadanos decidan las prioridades de salud y que la sociedad civil valide las estrategias y las metas. Además de participativos, muchos de estos planes regionales son territoriales y no solo para los servicios de salud, de tal forma que las prioridades elegidas se refieren no solo a daños o problemas en los servicios de salud, sino también a problemas en algunos determinantes de la salud como el agua, saneamiento, seguridad ciudadana, contaminación ambiental, que competen a otros sectores y a los municipios.

Luego de la experiencia regional, durante los primeros meses del año 2007, el Ministerio de Salud ha desarrollado el Plan nacional Concertado de Salud (PNCS). En su diseño inicial consideraba que los ciudadanos se involucrarían en el proceso de formulación, particularmente en la toma de decisiones de las prioridades sanitarias y los cambios prioritarios en el sistema de salud, sobre la base de una propuesta técnica ya definida. Esta. La participación de los ciudadanos organizados y no organizados estuvo centrada en las reuniones o asambleas regionales de consulta del PNCS, donde se eligieron a los representantes que irían a una asamblea nacional donde se ejercería el derecho a determinar las prioridades del Plan (se esperaban más de 1000 representantes). Sin embargo, este proceso se quedó a medio camino. La participación de los ciudadanos organizados y no organizados estuvo centrada en las reuniones o asambleas regionales de consulta del PNCS, donde se debatieron las metas y estrategias, y se eligieron a los representantes que irían a una asamblea nacional. El Ministerio de Salud buscó respaldo político del más alto nivel en el Ejecutivo Nacional para la realización de la Asamblea y el desenlace fue la cancelación de la Asamblea .

Así, este plan, revisado en las regiones y aprobado por representantes de la sociedad civil en el Consejo Nacional de Salud fue publicado con resolución ministerial el 21 de Julio de 2007, constituyéndose en el plan sin prioridades explícitas que orientará las acciones del sector salud del 2007 al 2011. Se espera que para su implementación se necesiten nuevos procesos participativos para acordar con los otros sectores, gobiernos locales y sociedad civil por dónde comenzar y definir quién hace qué.

Fuente: Velásquez A, Granados A. Plan Nacional Concertado de Salud Perspectiva de un proceso. Lima: Boletín PRAES. Abril-Junio 2007, p: 3-15. Disponible en: http://www.praes.org/sistema/docs_boletin/BoletinPRAESJunio2007.pdf . Acceso: 3 de Septiembre 2007