Entrevista a: Anibal Velásquez
Cargo: Director General de la Dirección General de Seguimiento
y Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS).
Boletín e-Governa No. 25, Gestión y Políticas
públicas, Enero- Febrero 2013
1. ¿Qué entiende el MIDIS por política social y por inclusión
social? ¿De qué se encarga la Dirección General de Seguimiento y Evaluación del
MIDIS? ¿Cómo articula su trabajo con los diferentes niveles de gobierno?
El MIDIS fue creado con la Ley 29792 de octubre de 2011,
a partir de la necesidad de articular la política social. Compete al MIDIS
formular, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política
nacional y sectorial en materia de desarrollo e inclusión social encaminadas a
reducir la pobreza, las desigualdades, vulnerabilidades y riesgos sociales en
aquellas brechas que no pueden ser cubiertas por la política social universal.
Por otro lado, el MIDIS entiende la inclusión social como la situación en que
todo ciudadano y ciudadana del país pueda ejercer sus derechos, acceder a
servicios públicos de calidad, participar en condiciones de igualdad y contar
con las capacidades esenciales para aprovechar las oportunidades que ofrece el
crecimiento económico.
El MIDIS cumple dos roles: i) de rectoría de la política
social y ii) de prestación de los programas sociales. Ello ha contribuido a la
organización de dos Viceministerios:
i) El Viceministerio de prestaciones sociales1[1], que tiene a su cargo
cinco programas sociales administrados por éste.
ii) El Viceministerio de Políticas y Evaluación Social
que conduce la política social. En este Viceministerio se diseñan estrategias
que permitirán mejorar la política de desarrollo e inclusión social.
Actualmente se encuentra en proceso de diseño la estrategia nacional denominada
“Crecer para Incluir”, la cual tiene cinco ejes: nutrición infantil, desarrollo
infantil, programas para jóvenes, programas de inclusión social, financiera y
desarrollo productivo, y por último programas para la tercera edad.
Esta estrategia está dirigida a la población en proceso
de inclusión, es decir aquella que está expuesta a tres o más de cuatro circunstancias:
i) Madre con educación primaria o menos;
ii) Residencia en ámbitos rurales;
iii) Etnicidad, medida a través de la lengua materna que
no sea español; y
iv) Pobreza, es decir, la pertenencia a estratos inferiores.
Para dar asistencia a esta población se han identificado
resultados de corto, mediano y largo plazo. En el largo plazo, se espera que se
pueda erradicar la desnutrición crónica infantil y que pueda mejorar la
asistencia escolar. Los objetivos de mediano plazo están más relacionados a la
producción, y mejora de los ingresos autónomos de la población. En el corto
plazo, los resultados tienen que ver con alivios temporales de la pobreza, como
transferencias condicionadas. El Estado peruano ha establecido metas para cada
uno de estos indicadores de resultados.
La función principal del MIDIS es reducir las brechas de
acceso a los servicios y de los niveles de bienestar. El éxito de la reducción de
la exclusión social se ve con indicadores de pobreza, desnutrición, acceso a
servicios (agua, saneamiento, electricidad, telefonía y vías), salud y educación.
El MIDIS identifica las brechas de estos indicadores y articula la acción del
Estado para que estas brechas se reduzcan, ayudando a que se redirijan los recursos
hacia donde más se necesita.
El punto está en diferenciar lo que hace cada sector,
porque el MIDIS no quiere replicar lo que hacen otros sectores, sino más bien
buscar políticas que ayuden a que los sectores puedan llegar mejor a esos
lugares, a través de mayores recursos, o de una acción más concertada y coordinada.
Igualmente, se trata de tener mejores mecanismos de gestión que ayuden a lograr
esos objetivos. Un aspecto clave es ponerse antes de acuerdo en las zonas donde
se va a trabajar.
La metodología para el diseño de cada eje de la
Estrategia Nacional Crecer para Incluir sigue los siguientes pasos: define dónde
implementar cada eje e identifica a la población objetivo; y luego identifica
cuáles son las intervenciones efectivas que el Estado debe promover y
financiar. Se ha construido una cadena causal con base en evidencias con resultados
medibles y que responde a una teoría de cambio.
Esta metodología basada en la evidencia hace que la
Dirección General de Seguimiento y Evaluación - DGSYE del MIDIS tenga un rol
activo en el diseño de políticas y programas.
La DGSYE está organizada para cumplir tres grandes
funciones:
i) evaluación, ii) seguimiento y acompañamiento, y iii)
gestión de la evidencia. El cómo nos hemos organizado, ha definido también
nuestro enfoque de trabajo. Tradicionalmente, cuando se crean áreas de
seguimiento y evaluación es para producir información y evidencias para la toma
de decisiones. En este sentido, es importante que exista independencia sobre
todo para las evaluaciones de impacto, porque son las que determinan si se
logran o no los resultados. Nuestro enfoque valora más el uso de las evidencias,
de tal forma que los tomadores de decisión y el nivel de desarrollo de los
programas y políticas definen el requerimiento de la información. Así, la DGSYE
proporciona información para el diseño, la operación, la mejora de la eficacia,
eficiencia y calidad de los programas y políticas y sustentar decisiones.
Las evaluaciones de impacto en el MIDIS se manejan independientemente:
los que diseñan la evaluación por un lado, y los que analizan la evaluación por
el otro. El diseño sí es compartido con contrapartes técnicas para asegurar que
los indicadores y los instrumentos se reflejen técnicamente.
El Ministerio de Economía y Finanzas - MEF tiene el área
de calidad de gasto, que en el marco de presupuesto por resultados, cuenta con
un área de evaluación. El MEF además dispone de recursos para implementar estas
evaluaciones de impacto, por lo que las financia y las conduce técnicamente, y
la DGSYE es contraparte técnica para dar apoyo en el desarrollo de los
instrumentos, los indicadores, y en el diseño mismo de la evaluación.
Actualmente, el MIDIS está desarrollando evaluaciones de
impacto en cuatro programas: i) Cuna más (evaluación de impacto con diseño
experimental con asignación aleatoria); i)
Pensión 65 (evaluación de impacto con la técnica de
regresión discontinua); iii) JUNTOS (evaluación de impacto cuasi-experimental
con “propensity score matching” y diferencia en diferencias); y iv) Programa de
alimentación escolar Qali Warma (evaluación de impacto con diseño
cuasi-experimental con “propensity score matching” y diferencia en
diferencias).
Otra de las funciones del área de evaluación del MIDIS
es la gestión de la evidencia que se genera en los sistemas de seguimiento y
evaluación. Esta función se puso en práctica cuando se aprobó el DS No.
002-2012-MIDIS que declaró en evaluación y reorganización los programas del
MIDIS. Nuestra Dirección de Seguimiento y Evaluación llevó a cabo reuniones con
los programas y la Alta Dirección del MIDIS a fin de conocer sus necesidades de
información. Las reuniones permitieron definir las preguntas, los objetivos, la
metodología de las evaluaciones y/o estudios. Se realizaron 16 reportes
técnicos con resultados de las evaluaciones y estudios, incluyendo
sistematización de todas las evaluaciones existentes de cada programa,
revisiones documentales de documentos administrativos y revisiones sistemáticas
de investigaciones científicas. Se desarrolló un documento técnico de la DGSYE
denominado “Recomendaciones con base en la evidencia disponible para cada
programa”. Los resultados de las evaluaciones y las recomendaciones fueron
discutidos con los gestores de los programas, de tal forma que las
recomendaciones contenían un análisis de sus consecuencias en el diseño u
operación del programa, y los requerimientos para que las recomendaciones sean
viables.
Podemos destacar las evaluaciones realizadas al PRONAA y
el Sub Programa Infantil, donde se mostró que este programa de entrega de
alimentos a niños y gestantes no cumplió con sus objetivos, no llegó a la
población que más necesita debido a la alta filtración y sub-cobertura y el
limitado uso efectivo de la papilla y no tuvo impacto en la reducción de la
desnutrición crónica infantil. A su vez, estas evaluaciones reportaron que el
PRONAA mantuvo problemas estructurales de gestión y organización que impidieron
mejorar la eficacia y eficiencia de este programa.
La revisión de la experiencia internacional reveló que
programas de entrega de alimentos no tienen impacto en la desnutrición crónica
infantil. En cambio existen evidencias científicas sobre intervenciones
efectivas que tienen efectos directos y persistentes para la protección de los
niños de la desnutrición crónica. En el Perú, la mayoría de estas
intervenciones han sido incorporadas en el Programa Articulado Nutricional -
PAN, Programa de Salud Materno Neonatal (SMN), programas de agua y saneamiento
y el Programa JUNTOS, lo que ha conllevado a un incremento significativo de
recursos públicos destinado a proveer servicios a las gestantes, niños hasta
los 5 años de edad y a sus respectivos hogares.
La DGSYE con base en estas evidencias recomendó que se
fortalezca una estrategia multisectorial e intergubernamental conducida por el
MIDIS y el desarrollo de programas de atención integral de los niños y
gestantes y de hogares en proceso de inclusión como una mejor alternativa que
un programa de entrega de alimentos. La Alta Dirección del MIDIS con
información adicional sobre el funcionamiento del programa, ineficacia e
ineficiencia del programa y los indicios de corrupción decidieron extinguir el
PRONAA mediante Decreto Supremo Nº 007-2012-MIDIS.
Un ejemplo del uso de la evidencia para el diseño de
políticas es la experiencia del MIDIS en el diseño de los Lineamientos de
Gestión Articulada Intersectorial e Intergubernamental para acelerar la
reducción de la Desnutrición Crónica Infantil. Estos
Lineamientos se promulgaron en el 2012, para definir las
áreas territoriales de atención para la desnutrición crónica, así como las
intervenciones efectivas basadas en evidencia. La meta es aumentar las coberturas
de las intervenciones efectivas en estas poblaciones priorizadas con la acción
articulada del Estado, sector privado, agencias cooperantes y sociedad civil.
Con esta misma lógica se está diseñando la gestión
articulada en los otros ejes de la Estrategia Crecer para Incluir.
Nuestra Dirección ha definido los criterios técnicos
para priorizar las áreas de intervención en desnutrición crónica[2] hasta el nivel distrital con la intención que
los recursos vayan directamente a la zona y ha hecho revisiones sistemáticas
para establecer las intervenciones efectivas que reduce la prevalencia de este
daño.
Para la gestión articulada y la implementación de esta
Norma el MEF emitió una directiva para que los gobiernos regionales y locales
realicen proyectos de inversión con base en estos Lineamientos. A su vez la
Comisión Interministerial de Asuntos Sociales aprobó que la desnutrición
crónica se convierta en una prioridad del país, con una meta de una reducción
del 10% al 2016; todos los sectores suscribieron estos lineamientos y
encargaron al MIDIS el seguimiento y evaluación de esta política.
La ANGR3[3]
también se comprometió a
implementar estos Lineamientos con los gobiernos regionales. En Moyobamba,
Región San Martín, la ANGR y el Presidente de la República firmaron un acuerdo
para implementarlos.
Las agencias de cooperación y organizaciones de la
sociedad civil que trabajan en reducir la DCI también están implementando estos
Lineamientos en sus respectivos proyectos y programas. De esta forma se pone a
prueba los beneficios de una gestión pública con base en evidencias.
2. ¿Cuáles han sido los resultados e impacto de las políticas y
programas sociales implementados, en la reducción de los niveles de pobreza y
desigualdad en la última década a nivel urbano y rural? ¿Las evaluaciones han
servido para tomar mejores decisiones a fin de lograr una mayor eficacia y
eficiencia en sus estrategias y en la asignación de recursos?
No hay una respuesta exacta sobre la contribución que
podrían tener estos programas en la reducción de la pobreza, porque no ha
habido evaluaciones de impacto. Análisis econométricos muestran un impacto
positivo de las políticas dadas en estos últimos años en varios indicadores de
pobreza, educación y salud. La política económica y social ha mostrado
resultados positivos en alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
Dado que el Estado está implementando una de sus
principales reformas que consiste en la asignación de presupuesto por
resultados, la evaluación se constituye en una herramienta fundamental para
mejorar la calidad del gasto. En la medida que se cumplan los objetivos y se
logren resultados se hace más eficaz y eficiente la el gasto público. Por
tanto, llevar a cabo evaluaciones de impacto de estos programas son pieza
fundamental para el diseño de nuevos programas. Ello implica que estos
programas deben estar bien diseñados, y que deben tener un diseño de evaluación
de impacto desde el inicio. Esa decisión política ya está dada. El Estado está
dispuesto a hacer evaluaciones de impacto sin menoscabar la calidad por el
costo. El MEF tiene en ese sentido una política clara y está asignando
importantes recursos para evaluaciones de impacto.
El sustento para apoyar estas evaluaciones de impacto a
pesar de ser caras es que dotan a la institución de información necesaria para
decidir sobre la necesidad de cerrar o abrir un programa, el cual
indudablemente costaría más recursos al Estado si no tienen la eficacia
esperada.
Los indicios existentes sobre la reducción de la
desnutrición crónica señalan que ha sido por el aumento de recursos en las
regiones en los últimos años. Los presupuestos por resultados también han
tenido un efecto, por lo que las razones para su reducción responde a un
confluir de diversas acciones.
Si bien el aumento de los recursos en los niveles
sub-nacionales tuvo un impacto, en la actualidad, mayores recursos ya no van a
producir el mismo efecto por la limitada capacidad de adsorción y por
debilidades en la gestión. En este sentido, parte de la política del MIDIS va
encaminada a resolver cómo mejorar la gestión y esta requiere de un trabajo
multisectorial e intergubernamental.
La cultura de evaluación y seguimiento de la política
social recién está comenzando ha desarrollarse en el país y todavía es
insuficiente la asignación de recursos con este fin. No existe aún un sistema
nacional de evaluación y los sistemas de seguimiento no están articulados, son
incompletos, inoportunos, desactualizados y de baja calidad.
Las evaluaciones y las evidencias provenientes de
evaluaciones en otras latitudes se utilizan cada vez más para decidir la
asignación de recursos, para diseñar políticas y programas sociales. Por ahora
las principales fuentes de información son las encuestas nacionales que miden
diversos indicadores de resultados y productos de los programas sociales. Se
hace necesario cada vez más tener sistemas de información que identifiquen a
los más vulnerables y que hagan seguimiento de los servicios que reciben, y que
puedan reportar las coberturas y calidad de los mismos.
3. ¿Cómo va el avance de los Objetivos del Milenio (ODM)[4] en materia de reducción de la pobreza,
educación y salud para el 2015?
El indicador 1.8 del primer
ODM, aspira a reducir la insuficiencia ponderal (peso para la edad) a la mitad
de año 1990 al 2015. Esta meta ha sido alcanzada en el Perú desde el año 2008
(4.4% de prevalencia), actualmente este indicador se encuentra en 4.1%.
Durante el año 2008, el
Perú también llegó a la meta del ODM1 de reducir a la mitad la proporción de la
población por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria
(población con hambre). Desde el año 1990, la proporción de la población por
debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria ha disminuido de 32%
a 11.2% para el año 2011 lográndose reducir no sólo el 50%, sino el 75% del
valor basal de 1990.
Aunque la desnutrición crónica infantil no es un
indicador del ODM 1, el Gobierno Peruano tiene como meta reducir este indicador
aún a menores porcentajes de la mitad del año 1990 (se espera llegar por debajo
de 18.7%). Existe una tendencia acelerada de la desnutrición crónica desde el
año 2007-2008; para el año 2012 se muestra que se habría alcanzado la meta ODM
Perú según resultados preliminares de la Encuesta Demográfica y Salud Familiar
(ENDES) del 2012.
La ODM de reducción de mortalidad infantil y de pobreza
también ha sido alcanzada por el Perú. De esta forma el Perú se prepara para
enfrentar nuevos retos de desarrollo e inclusión social y es el resultado de la
política económica y social del país.
4. ¿Cuáles han sido las principales lecciones aprendidas en
seguimiento y evaluación y cuáles son los principales retos a futuro de la
Dirección de Evaluación y Seguimiento de Políticas Sociales del MIDIS?
Una primera lección aprendida por la Dirección General
de Seguimiento y Evaluación del MIDIS se ubica en el manejo de la gestión de la
evidencia. Para que se use la información tiene que haber una decisión política
y un mandato de utilizar esa información. Es por ello, que era importante
construir previamente una institucionalidad de la evaluación dentro de la
gestión pública. Lo bueno del MIDIS es que desde sus inicios, la gestión de la
evidencia comenzó como uno de sus lineamientos de política, pero faltaba el
traducirlo en mandato. Con este fin se desarrollaron los Lineamientos de
seguimiento, evaluación y gestión de la evidencia, aprobados por una Resolución
Ministerial, en los cuales se definieron la funciones, la línea de producción,
los roles, los procedimientos y los estándares.
Otra de las lecciones aprendidas, se refieren a cómo
pasar de la evidencia a la acción. Se aprendió que la calidad de las recomendaciones
de las evaluaciones y los sistemas de información son fundamentales para el uso
de las evidencias e información en la toma de decisiones. Sin embargo, se pudo
verificar que tal como se realizan las recomendaciones en la actualidad no son
muy útiles para la toma de decisiones y no contienen toda la información
necesaria para implementarlas.
La toma de decisiones requiere de recomendaciones
viables, es decir, que tengan un análisis de viabilidad política, económica,
social y técnica, con una identificación de riesgos y consecuencias si se
implementan.
Para ello, esta unidad del MIDIS ha propuesto tener un
equipo de profesionales que se encargue del estudio de viabilidad de las
recomendaciones provenientes de las evaluaciones y sistemas de seguimiento, y
elabore propuestas y alternativas que muestren los resultados esperados si se
implementan las recomendaciones, los arreglos institucionales necesarios y los
costos de la intervención. Este equipo debe tener experiencia en gestión
pública, análisis político y económico, entre otras cualidades. El MIDIS ha
intentado construir ese equipo.
Después de tener esa información, el siguiente tema es
cómo comunicar no solo hacia los que toman las decisiones, sino también hacia
la opinión pública, con fines de acceso a la información y transparencia.
El gran reto ahora es el análisis en prospectiva. El uso
de la gestión de la evidencia no sólo debe servir para tomar decisiones sobre
el actual trabajo, sino también para el diseño de nuevas políticas públicas o
nuevos programas.
[1]
(1) Estos programas estaban
adscritos antes al Ministerio de la Mujer, como FONCODES, JUNTOS, y otros
programas han sido modificados, como Wawa wasi, ahora denominado Cuna Más. El
programa PRONAA, que fue adscrito al inicio, fue luego cerrado a partir de las
evaluaciones hechas sobre dicho programa. La decisión fue realizar un nuevo
programa de alimentación escolar. El otro programa que empezó con el anterior
gobierno ahora se llama Pensión 65, ha sido diseñado con resultados claros para
que pueda ser un programa de presupuesto por resultados.
[2] Bhutta Z, Ahmed T, Black R, Cousens S, Dewey K,
Giugliani E, Haider B, Kirkwood B, Morris S, Sachdev S, Shekar M. What works? Interventions for maternal and child undernutrition and survival. Lancet 2008; 371: 417–40
[4]
Los ODM a los que nos referimos
son: i) Erradicar la pobreza extrema y el hambre; ii) Lograr la enseñanza
primaria universal; iii) Promover la igualdad entre géneros y la autonomía de
la mujer; iv) Reducir la mortalidad infantil; v) Mejorar la salud materna; vi)
Combatir el VIH/SIDA,
el paludismo y otras
enfermedades.
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