La Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud en el Perú: el proceso desde su concepción hasta su promulgación

Por Anibal Velásquez*

El Aseguramiento Universal como una prioridad nacional

El aseguramiento universal fue declarado como prioridad nacional desde el año 2002 en el Acuerdo Nacional suscrito por representantes de las organizaciones políticas, religiosas, sociedad civil y gobierno. En la décimo tercera política de Estado denominada “acceso universal a los servicios de salud y a la seguridad social” se compromete a asegurar las condiciones para un acceso universal a la salud en forma gratuita, continua, oportuna y de calidad, con prioridad en las zonas en las que se concentra la pobreza y en las poblaciones más vulnerables. Asimismo, se compromete a promover el acceso universal a la seguridad social y fortalecer un fondo de salud para atender a la población que no es asistida por los sistemas de seguridad social existentes, consolidando un modelo de aseguramiento universal, sostenible, equitativo y solidario sobre la base del Seguro Social de Salud (EsSalud), el Seguro Integral de Salud (SIS) y la participación del sector privado.

Esta prioridad fue también expresada en “Los lineamientos de Política Sectorial para el periodo 2002-2012”, aprobados mediante Resolución Suprema N° 014-2002-MINSA se estableció en el segundo lineamiento, la extensión y universalización del sector salud, es decir lograr el aseguramiento universal de los ciudadanos para garantizar el acceso a servicios de salud y prevenir la desatención de las familias en contingencias (principalmente la población pobre y extremadamente pobre).

El año 2005, se consolidó esta prioridad en el Acuerdo de Partidos Políticos en Salud[1] realizado con el objeto de construir consensos y fortalecer la institucionalidad democrática en el país, así 16 partidos y agrupaciones políticas, antes de las elecciones presidenciales, desarrollaron entre marzo y diciembre de 2005 reuniones de trabajo con el propósito de dialogar sobre aspectos trascendentales de la salud de todos los peruanos. Uno de los acuerdos firmados fue el compromiso para universalizar progresivamente la seguridad social en salud partiendo de las condiciones de aseguramiento actual, tomando como punto de partida los avances realizados a la fecha. Acordaron también priorizar en el corto plazo, mediante el mecanismo de presupuesto protegido, el financiamiento fiscal al aseguramiento público para ampliar la cobertura a los pobres y excluidos; ampliar la oferta de seguros de salud para trabajadores independientes e informales como una de las estrategias para alcanzar la universalización de la seguridad social; constituir una Superintendencia Nacional de Salud que regule y fiscalice el uso de los fondos del Sistema de Salud y garantice el cumplimiento de estándares de calidad del prestador al usuario; y definir en el corto plazo, sobre la base de un consenso de prioridades de salud nacionales y regionales, un plan garantizado de beneficios, que incluya promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación para los problemas más importantes de salud, incorporando progresivamente prestaciones sociales.

El aseguramiento universal también fue priorizado en el Plan Nacional Concertado de Salud del Ministerio de Salud del año 2007, en el Lineamiento de Política 3, se establece lograr el aseguramiento universal en salud otorgando prestaciones con garantías de oportunidad y calidad. Las metas de este lineamiento para el año 2011 son: incrementar el aseguramiento en salud a través del Seguro Integral de Salud (SIS) de 4 millones a 11 millones de ciudadanos en situación de pobreza y extrema pobreza y que el 40% de la población independiente no asalariada se afilie a un seguro de salud con cobertura de un plan garantizado.

Para implementar estos acuerdos, mediante Resolución Suprema Nº 002-2008-SA, en febrero del 2008, se constituyó la Comisión Multisectorial encargada de proponer los mecanismos necesarios que permitan consolidar un Sistema Nacional de Salud (SNS), y la implementación del Aseguramiento Universal[2].

La Sub-comisión de Aseguramiento Universal recomendó la creación de un sistema coordinado de aseguramiento en salud fortaleciendo la rectoría del ministerio de Salud y estableciendo estándares de atención, cobertura, resultados y otros iguales para todas las instituciones. La sub-comisión ha elaborado un Proyecto de Ley de Aseguramiento Universal y un plan de implementación que contiene actividades para el intercambio prestacional, el fortalecimiento institucional, la implementación del Plan Esencial de Atención en Salud (PEAS), desarrollo del sistema informático de afiliación y padrón único de beneficiarios.

La Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud como expresión de consensos

La Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud ha sido producto de consensos políticos, técnicos y sociales realizados en los últimos 7 años y recoge los principales acuerdos realizados en diferentes foros y espacios de debate, también ha sido producto de un análisis comparativo y de las lecciones aprendidas de modelos de aseguramiento en otros países.

Durante el año 2008, el Proyecto Promoviendo Alianzas y Estrategias de USAID brindó asistencia técnica y recursos para sistematizar la discusión y buscar los consensos. En eventos con amplia convocatoria se analizaron los diversos proyectos de Ley que se propusieron para la discusión. En el cuadro 2 se muestra la comparación de 7 proyectos de Ley: 1) del Partido Nacionalista-UPP, 2) Unidad Nacional, 3) Congresista Balta del Partido Aprista, 4) Consejo Nacional de Salud, 5) Foro Salud, 6) Congresista Wilson del Partido Aprista, 7) Colegio Médico del Perú.

Se comprobó que existían consensos con relación al objeto de la Ley, los principios, el régimen subsidiado y la entidad supervisora. Luego se distingue que las grandes diferencias de los proyectos analizados se encuentran en el Proyecto de Ley del Partido Nacionalista-UPP que propone un sistema de aseguramiento no viable por el momento debido a que en un mismo proyecto de ley incluye la seguridad en salud y las pensiones. Los proyectos de Foro Salud y del Colegio Médico son similares y se diferencian del resto por proponer un seguro único y un sistema único de salud y cuestionan un paquete priorizado de beneficios. Se entiende que estos planteamientos pueden implementarse en el futuro, debido a que existe consenso en que el aseguramiento universal en el Perú sea gradual y progresivo para hacerlo viable.

Los proyectos de Ley que llegaron a la Comisión de Salud del Congreso y que sirvieron de base de la Ley promulgada fueron: 1)Proyecto de Ley Nº 786/2006-CR, presentado por el Grupo Parlamentario Nacionalista – Unión por el Perú, 2) Proyecto de Ley Nº 789/2006-CR, presentado por el Grupo Parlamentario Unidad Nacional, 3) Proyecto de Ley Nº 855/2006-CR, presentado por la Célula Parlamentaria Aprista, 4) Proyecto de Ley Nº 869/2006-CR, presentado por la Célula Parlamentaria Aprista, 5) Proyecto de Ley Nº 915/2006-CR, presentado por el Grupo Parlamentario Nacionalista – Unión por el Perú, 6) Proyecto de Ley Nº 967/2006-CR, presentado por la Célula Parlamentaria Aprista, 7) Proyecto de Ley Nº 1221/2006-CR, presentado por el Colegio Médico del Perú, 8. Proyecto de Ley N° 2150/2007-CR, presentado por iniciativa ciudadana.

Durante el segundo trimestre del año 2007, la Comisión de Salud, Familia y Personas con Discapacidad del Congreso de la República, con el objetivo de dictaminar el proyecto de Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud formó una Mesa de trabajo encargada de elaborar el documento que debe servir como base para la elaboración del dictamen correspondiente, encargando la coordinación de dicha Mesa al Congresista Luis Wilson Ugarte. Con el objeto de coordinar las actividades de la mesa se desarrollaron dos reuniones previas en las cuales se definió la metodología de trabajo así como también se acordó por unanimidad solicitar el apoyo técnico del Proyecto Promoviendo alianzas y estrategias PRAES.

Se realizaron cinco reuniones de trabajo y una reunión final; en las primeras, se identificaron los puntos de consenso así como las diferencias en cuanto se refiere a las posiciones sobre los temas a tratar. Culminada esta etapa se procedió a elaborar una fórmula legal consensuada con los asesores de los congresistas de la Comisión de Salud del Congreso. A estas reuniones asistieron representantes de los grupos políticos con representación en el Congreso de la República, del Colegio Médico del Perú y de Foro Salud. El texto final fue presentado a la Comisión para su debate. Esta fórmula legislativa abordó la definición del Aseguramiento Universal en Salud entendiéndola como un proceso gradual, sostenido y continuo destinado a dotar a todos los peruanos de un seguro de salud sobre la base un Plan o Paquete de atenciones definido por Ley; igualmente, se definieron los principios rectores sobre los cuales este proceso descansa así como sus características. Seguidamente, se definieron los actores vinculados en el proceso, destacando el rol rector del MINSA así como la creación de la Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud. Seguidamente, se definió el Plan Garantizado en Salud o Paquete Esencial de Aseguramiento Universal en Salud como base del proceso. También se regular las fuentes de financiamiento del régimen subsidiado así como la existencia de planes complementarios y el Fondo de Enfermedades de Alto Costo de Atención que deberá estar destinado a la atención de enfermedades de alto costo de atención y baja ocurrencia. En la reunión final se propuso la unificación de fondos de aseguramiento y la adscripción del Seguro Social de Salud EsSalud al Ministerio de Salud, estas dos propuestas no fueron aceptadas por la mayoría de los participantes del grupo de trabajo
En Setiembre del año 2008, se inició el debate del pre-dictamen de esta Ley en la Comisión de Salud, Familia y Personas con Discapacidad, con este fin se realizaron eventos públicos con organismos del ejecutivo, académicos y sociedad civil, así como audiencias públicas descentralizadas para recibir los aportes de la ciudadanía. El dictamen del proyecto de Ley fue aprobado en la Comisión de Salud en Diciembre del año 2008.
A su vez, en ese mismo mes, por iniciativa del Ministro de Salud Oscar Ugarte, el Consejo de Ministros aprobó el proyecto de Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud propuesto por el ejecutivo. El proyecto de Ley del ejecutivo fue muy similar al aprobado por la Comisión de Salud del Congreso y fue trabajado junto con ESSALUD, la Sanidad de las Fuerzas Armadas y Policiales, y el sector privado. El Ministro manifestó que “se trata entonces de un proyecto de ley que tiene un amplio consenso político y social”.
En Marzo del año 2009, luego de un amplio debate en el pleno del Congreso de la República, se aprobó la Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud con 62 votos a favor, 21 en contra y una abstención. Finalmente en Abril del mismo año fue promulgado por el Presidente de la República.

REFERENCIAS

*Fuente: Wilson L, Velásquez A., Ponce C. La Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud en el Perú: Análisis de beneficios y sistematización del proceso desde su concepción hasta su promulgación. Rev Peru Med Exp Salud Publica. 2009; 26(2): 207-17

[1] Mendoza I.(2006). El acuerdo de partidos políticos en salud. Sistematización de experiencias.. Lima: PRAES/USAID
[2] Conformada por el Ministerio de Salud (MINSA) quien la preside, el Ministerio de Defensa, el Ministerio del Interior, ESSALUD y un Presidente Regional
[3] Adaptado de Madueño M. Proyecto PRAES-USAID 2008
[4] Adaptado de Madueño M. Proyecto PRAES-USAID 2008

Credito foto: Anibal Velásquez. Cusco, Agosto 2009