Situación de la cooperación internacional en nutrición y alimentación

Por Anibal Velásquez

Este análisis se ha basado en la publicación de Morris y col. (2008) de la serie Lancet sobre nutrición[1]. Estos autores destacan que en el mundo hay mucha gente y muchas organizaciones que están trabajando para reducir la carga global de la desnutrición, estas incluyen agencias y programas de las Naciones Unidas, bancos de desarrollo internacional y regional, organizaciones de cooperación regional tales como la Unión Africana, agencias de ayuda bilateral, fundaciones caritativas, y agencias implementadoras, organizaciones internacionales no gubernamentales, principales universidades y centros de investigación, revistas académicas y medios no especializados, y compañías comerciales multinacionales de alimentación y nutrición. Esos actores son capaces de movilizar recursos financieros, intelectuales y políticos que apoyan las iniciativas nacionales. Ellos hacen su trabajo en grupos diferentes, con diferentes objetivos, productos, y enfoques de trabajo. Aunque hay gran potencial para reforzar acciones complementarias y mutuas, muchas organizaciones frecuentemente llegan a ser adversarios y compiten por la atención de los mismos interlocutores.


La fragmentación ha sido un tema recurrente en la acción internacional para la nutrición. Esta fragmentación, hace difícil que cualquier organización pueda reunir recursos suficientes para actuar a gran escala, e impide una comprensión compartida de la gama de intervenciones que se están desplegando. Lo peor de todo, ya que cada organización lucha por ganar influencia a nivel nacional y en los donantes, además que los actores nacionales deben negociar señales contradictorias acerca de dónde deberían dar prioridad a sus recursos.

Se han desarrollado grandes planes para reducir la desnutrición en la comunidad internacional. En la Cumbre Mundial sobre Niños en 1990 y en el Plan de Acción de World Food Summit en 1996 se incluyó como objetivo la reducción a la mitad la prevalencia de la insuficiencia ponderal infantil. En la actualidad, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) lo incluyen en el primer objetivo junto a la pobreza y proporciona un marco de referencia para muchas organizaciones internacionales. Cada año, la comunidad internacional invierte grandes cantidades de dinero para la mejora de los resultados nutricionales en los países pobres. Aunque no se sabe exactamente cuánto, debido a la dificultad de aislar las inversiones en nutrición de cada donante, porque el sistema de gestión de la información es diferente, con pocos informes de forma rutinaria sobre la nutrición materna e infantil. La única fuente accesible, aunque imperfecta, es la base de datos del Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Según esta fuente, durante el periodo 2000-04 sólo 20 donantes comprometieron prácticamente toda la ayuda internacional para la alimentación y la nutrición (nutrición básica, la ayuda alimentaria de desarrollo o asistencia a la seguridad alimentaria, y la ayuda alimentaria de emergencia). Estados Unidos es el mayor donante.

La contribución del Banco Mundial para la nutrición es sub-estimado en este análisis debido a que su asistencia se canaliza principalmente a través de préstamos para la salud y que no es clasificado como para la nutrición básica. La Fundación Bill & Melinda Gates, por ser privado no informa a la OCDE, y ha comprometido $ 25 millones por año. Aun teniendo en cuenta estas y otras menos significativas omisiones, la inversión total de los donantes en la alimentación básica probablemente no sobrepasó los US $ 250-300 millones al año en la primera mitad de esta década. Toda esta inversión ha servido a 130 millones de niños menores de 2 años lo que significaría una inversión de algo más de $ 2 por niño al año, lo que es muy inferior a los $ 5.10 por cada niño que se estima que cuestan los programas comunitarios de nutrición a gran escala. A modo de referencia, el VIH / SIDA, que causa la pérdida de menos carga global de enfermedad que la desnutrición infantil, recibió más financiamiento, durante el periodo 2000-02 se ha otorgado 2,2 mil millones de dólares al año en ayuda externa para esta enfermedad.

La ayuda alimentaria de emergencia fueron principalmente a seis países: Etiopía, Sudán, Afganistán, Angola, Irak y Corea del Norte, una distribución claramente politizada. Alrededor de dos tercios de toda la ayuda alimentaria de emergencia fue manejado por el Programa Mundial de Alimentos, con aportes de Estados Unidos. Esta ayuda ascendió a $ 2 mil millones al año, siendo una de las más grandes operaciones de ayuda en el mundo.

Otras fuentes de financiación privada para las familias en riesgo de desnutrición han aumentado en importancia en los últimos años. La primera consiste en las remesas de inmigrantes, que de acuerdo a los datos de Banco Mundial, superó los flujos de la ayuda total durante el mismo período por un factor de dos en Pakistán y Bangladesh, y tal vez tanto como 13 en la India. Poco se sabe sobre el efecto de las remesas en los resultados de la nutrición. La segunda fuente es la financiación de la nutrición obtenida del sector privado en proyectos como la Alianza Global para Mejorar la Nutrición, que ha asegurado el compromiso de más de $ 350 millones (más de 5 años) de la inversión del sector privado para la fortificación de alimentos con micronutrientes, los sistemas de aseguramiento de la calidad y la infraestructura de comercialización. Existe, pues, una fuerte sugerencia de que las asociaciones público-privadas pueden aumentar el total de fondos para la nutrición básica.

Con pequeñas sumas de dinero de la ayuda oficial asignada a la nutrición básica, los donantes dan la señal de su falta de compromiso con el tema. La mayoría de los países con recursos limitados requieren que al menos se duplique o incluso cuadrupliquen los flujos de ayuda especializada. La prestación de servicios debe ser la competencia de los actores nacionales. Pero los desastres naturales y conflictos armados a menudo impiden una acción eficaz contra la desnutrición de los gobiernos nacionales, y en estas circunstancias, el sistema internacional puede ayudar tanto con evaluación de la situación y la respuesta humanitaria. La red del sistema de alerta temprana de la hambruna financiada por la USAID se centra principalmente en África, tal como lo hacen la mayoría de programas de seguridad alimentaria. El gobierno de Estados Unidos ha gastado alrededor de 12,7 millones dólares en esta operación en el ejercicio 2006.

Los programas de nutrición deberán tomar en cuenta las limitaciones de recursos humanos que limitan la capacidad de las instituciones para hacer políticas pertinentes con base en evidencias. En los países de bajos ingresos y países de renta media, los investigadores se centran mayoritariamente en la sobrealimentación. Este enfoque es probablemente indicativo de la mayor disponibilidad de fondos para la investigación y los de mayor prestigio de artículos de revistas sobre estos temas. Se ha demostrado cómo las actividades de investigación de los científicos universitarios se ven profundamente afectadas por los mercados externos y cada vez más vinculada a las oportunidades comerciales (que son más evidentes para la sobrealimentación que por la desnutrición). En segundo lugar, se mostró que la investigación de micronutrientes es mucho más importante que la investigación en otros aspectos de la desnutrición, lo que podría ser indicativo de las múltiples barreras a la investigación interdisciplinaria.

Por otro lado, la investigación en nutrición es fundamentalmente descriptiva y está lejos de encontrar soluciones. En el caso de la salud infantil, el 97% de las becas de investigación apoyaron el desarrollo de nuevas tecnologías, pero sólo el 3% para investigar formas que permitan la plena utilización de las tecnologías existentes y a pesar de que este enfoque tiene el potencial de salvar tres veces más vidas que el desarrollo de nuevas tecnologías.

Aunque la recopilación de pruebas sobre los programas que funcionan es un precursor esencial para el desarrollo de la orientación normativa, lamentablemente, son escasas las evaluaciones rigurosas de los efectos de los proyectos o programas (y estudios de coste-efectividad aún más raro). Muchas organizaciones internacionales no han llevado a cabo las evaluaciones de sus inversiones en la nutrición. El sistema de nutrición internacional necesita urgentemente una mejor comprensión de las implicaciones para la nutrición de una serie de importantes procesos de cambio global, tales como la liberalización del comercio internacional, el cambio climático y los crecientes precios energéticos. Más organizaciones necesitan llevar a cabo evaluaciones de impacto, creíbles, de sus proyectos y poner a disposición de los demás de manera que todo el sistema pueda aprender de los éxitos y fracasos del pasado. El Banco Interamericano de Desarrollo es una organización que ha encargado evaluaciones sólidas con los resultados de nutrición en el pasado.

Aun cuando el desarrollo organizacional es un objetivo, los esfuerzos se limitan fundamentalmente a la asistencia técnica. Aunque la asistencia de alta calidad técnica a veces puede ser transformadora, su eficacia global es constantemente cuestionada. En 1993, un informe de la ONU declaró que "casi todo el mundo reconoce la ineficacia de la cooperación técnica en lo que es o cuál debe ser su objetivo principal: lograr una mayor autosuficiencia en los países beneficiarios por la creación de instituciones y el fortalecimiento de las capacidades locales”. La comunidad internacional de nutrición debe explorar la amplia experiencia de otros sectores para encontrar formas más eficaces de apoyar la capacidad institucional y organizativa en los países de bajos y medianos ingresos.

Un asunto extremadamente relevante es que las organizaciones del sistema internacional de nutrición están débilmente vinculadas a los sistemas del país, con prioridades a menudo generados internamente en lugar de responder a las agendas nacionales. Razones para esto incluyen la escasez de personal de nutrición a nivel nacional, los débiles mecanismos para escuchar a los clientes finales, la búsqueda de éxitos a pequeña escala y la predominancia del mandato institucional. Las principales organizaciones deben comprometerse mucho más fuertemente en la creación de capacidades a largo plazo en el nivel nacional, y estar dispuestas a participar en los principales procesos nacionales, como en las Estrategias de Reducción de la pobreza, el establecimiento de la agenda política, y las inversiones a gran escala en otros sectores.

Morris y col (2008) sugieren que todos aquellos interesados en trabajar para eliminar la desnutrición materna e infantil deberían reunirse para revisar la arquitectura internacional vigente para la nutrición. Dicha reunión debería identificar opciones para una estructura que sería más eficaz y que represente a las organizaciones supranacionales, el sector privado y la sociedad civil, así como facilitar el diálogo con los agentes nacionales de países con alta carga de desnutrición. En el corto plazo, el Comité Permanente de Nutrición de las Naciones Unidas debería convertirse en el foro para crear un órgano rector en este campo. Así mismo, proponen que los donantes deben aclarar de inmediato cómo se proponen contribuir a la simplificación del sistema actual, poniendo fin a intervenciones paralelas y a veces contradictorias. Las organizaciones deben estar dispuestas a llevar adelante los métodos para ampliar las intervenciones eficaces, encontrar los vínculos entre la desnutrición y los procesos de cambio global, y el papel de la política de comercio internacional en la obtención de mejores resultados nutricionales. Esto también debería conducir a generar mayor inversión en el fortalecimiento de la capacidad en los países de alta carga de desnutrición. En el cuadro 3 (ver Anexos), se muestra un resumen de los aspectos señalados sobre la cooperación internacional, específicamente en nutrición, y su relación con una implementación eficaz de la APND.

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[1] Morris S, Cogill B, Uauy R. Effective international action against undernutrition: why has it proven so difficult and what can be done to accelerate progress? The Lancet 2008; 371:1-14